Emergenze migratorie e diritto dell’Unione: il nuovo quadro annunciato da von der Leyen e il nodo delle deroghe
Nel discorso sullo Stato dell’Unione del 16 settembre 2026, la Presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen ha annunciato un nuovo “European Emergency Response Framework” per le situazioni eccezionali nelle quali movimenti di massa verso le frontiere esterne dell’Unione siano organizzati o strumentalizzati. L’annuncio è politicamente rilevante, ma soprattutto apre una questione giuridica: il Patto sulla migrazione e l’asilo dispone già, dal 12 giugno 2026, di un regolamento specificamente dedicato alle crisi, alla forza maggiore e all’“instrumentalisation”. Il problema non è dunque soltanto quali nuovi strumenti l’Unione intenda predisporre, ma come essi si collocheranno rispetto al diritto già vigente e quali limiti accompagneranno eventuali deroghe alle procedure ordinarie.
Un nuovo quadro dopo l’entrata in applicazione del Patto
La Commissione ha presentato il nuovo quadro come risposta alle esperienze dell’estate 2026, richiamando le pressioni registrate alle frontiere orientali, nel Mediterraneo e, in particolare, a Ceuta. Secondo quanto annunciato, il meccanismo dovrebbe essere attivabile soltanto sulla base di criteri rigorosamente definiti e consentire, in circostanze eccezionali, una flessibilità temporanea e delimitata rispetto alle procedure standard.
Per ora, tuttavia, non esiste ancora un testo normativo pubblicato che definisca la natura giuridica dello strumento, la sua base nei Trattati, l’autorità competente ad attivarlo, la durata delle misure e l’esatta portata delle deroghe. È quindi necessario distinguere con precisione l’annuncio politico dal diritto vigente. La Commissione ha indicato una direzione; solo la futura proposta consentirà di stabilire se si tratterà di un meccanismo prevalentemente operativo e di coordinamento oppure di un ulteriore regime normativo capace di incidere sulle procedure di asilo, frontiera e rimpatrio.
Il punto di partenza è il Regolamento (UE) 2024/1359
La novità deve essere letta innanzitutto alla luce del Regolamento (UE) 2024/1359 sulle situazioni di crisi e di forza maggiore nel settore della migrazione e dell’asilo, applicabile dal 12 giugno 2026. Il regolamento disciplina già sia le situazioni di arrivi di massa tali da rendere non funzionali sistemi nazionali pur adeguatamente preparati, sia la cosiddetta “strumentalizzazione” dei migranti.
Quest’ultima ricorre quando un Paese terzo o un attore non statale ostile incoraggia o facilita il movimento di cittadini di Paesi terzi o apolidi verso le frontiere esterne dell’Unione o verso uno Stato membro con l’obiettivo di destabilizzare l’Unione o lo Stato interessato, mettendone a rischio funzioni essenziali, compreso il mantenimento dell’ordine pubblico o la sicurezza nazionale.
Non si tratta, quindi, di un vuoto normativo. Il legislatore europeo ha già costruito una procedura nella quale lo Stato interessato deve presentare una richiesta motivata, la Commissione deve valutare la situazione in collaborazione con le agenzie dell’Unione e con le organizzazioni internazionali competenti e, qualora ricorrano i presupposti, deve adottare una decisione di esecuzione che accerti la situazione di crisi o forza maggiore. A ciò possono seguire misure di solidarietà rafforzata e deroghe specificamente previste dal regolamento.
Le deroghe esistono già, ma sono tipizzate
Il Regolamento 2024/1359 consente, entro limiti definiti, di modificare temporaneamente alcuni termini e modalità delle procedure ordinarie. Nelle ipotesi di strumentalizzazione, ad esempio, può essere ampliato l’utilizzo della procedura di frontiera anche rispetto a domande che, nel regime ordinario, non sarebbero necessariamente trattate secondo quel canale. La disciplina contiene però esclusioni e garanzie specifiche per i minori, per le persone con esigenze procedurali o di accoglienza particolari e per le domande che, sulla base di una valutazione individuale, risultino probabilmente fondate.
Questo dato è centrale per valutare la futura proposta della Commissione. Se il nuovo European Emergency Response Framework resterà nell’ambito del coordinamento operativo, dell’allerta precoce, della mobilitazione di Frontex, dell’EUAA, dei finanziamenti e della cooperazione con i Paesi terzi, potrà funzionare come uno strato organizzativo aggiuntivo rispetto al Patto. Se invece introdurrà nuove possibilità di sospendere, comprimere o modificare procedure disciplinate da regolamenti direttamente applicabili, sarà necessario individuare una base giuridica adeguata e rispettare l’assetto delle competenze legislative stabilito dai Trattati.
Il possibile ruolo dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE
Il diritto primario offre già uno strumento emergenziale. L’articolo 78, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea consente al Consiglio, su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, di adottare misure provvisorie a favore di uno o più Stati membri confrontati con una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di Paesi terzi.
La Corte di giustizia, nella sentenza del 6 settembre 2017 nelle cause riunite C-643/15 e C-647/15, relative al meccanismo straordinario di ricollocazione adottato durante la crisi del 2015, ha riconosciuto che tali misure possono, entro limiti rigorosi, derogare temporaneamente anche a disposizioni contenute in atti legislativi dell’Unione. La Corte ha però collegato questa possibilità alla natura provvisoria delle misure, all’esistenza di un nesso sufficientemente stretto con la situazione di emergenza e al rispetto del principio di proporzionalità.
Il precedente resta particolarmente attuale. Un quadro emergenziale non può diventare un secondo ordinamento migratorio destinato a operare parallelamente a quello ordinario. L’emergenza giustifica strumenti eccezionali proprio perché è eccezionale: quando la deroga tende a stabilizzarsi, il problema non è più soltanto operativo, ma riguarda la legalità dell’architettura normativa.
“Weaponisation” e responsabilità individuale
L’annuncio della Commissione utilizza il linguaggio della migrazione “engineered and weaponised”, cioè progettata e utilizzata come strumento di pressione. È una categoria ormai stabilmente entrata nel lessico politico e normativo europeo, soprattutto dopo le crisi verificatesi lungo alcune frontiere orientali dell’Unione. Essa descrive correttamente la condotta dello Stato terzo o dell’attore ostile, ma non modifica la posizione giuridica individuale della persona che raggiunge la frontiera.
Questo passaggio è essenziale. La qualificazione geopolitica del fenomeno e la valutazione della domanda di protezione operano su piani differenti. Una persona può essere stata utilizzata come strumento da un soggetto ostile e, nello stesso tempo, avere un fondato timore di persecuzione o correre un rischio effettivo di danno grave. La reazione dell’Unione alla strumentalizzazione deve pertanto colpire il meccanismo politico o criminale che organizza il movimento senza trasformare automaticamente l’origine del flusso in una presunzione negativa sulla fondatezza delle singole domande.
È precisamente per questa ragione che il diritto europeo continua a richiedere valutazioni individuali, rispetto del principio di non-refoulement, accesso effettivo alla procedura e tutela giurisdizionale, anche nei regimi di crisi.
Frontex, rimpatri e allerta precoce: l’altra metà della strategia
Il nuovo quadro non è stato annunciato isolatamente. Nel medesimo intervento la Presidente della Commissione ha indicato il rafforzamento di Frontex, con particolare attenzione all’accelerazione dei rimpatri, il miglioramento dei sistemi di allerta precoce e della capacità di individuare anticipatamente le pressioni migratorie, anche attraverso la cooperazione con Paesi terzi.
La direzione è coerente con l’evoluzione degli ultimi anni: la gestione delle frontiere sta progressivamente diventando una funzione europea integrata, nella quale informazione, previsione, controllo operativo, procedure di asilo e politica dei rimpatri sono sempre meno separabili. Ciò aumenta l’efficienza potenziale del sistema, ma rende ancora più importante la tracciabilità delle decisioni e la chiara attribuzione delle responsabilità tra istituzioni europee e amministrazioni nazionali.
Quanto più la gestione delle crisi sarà anticipata da sistemi di allerta, analisi del rischio, raccolta di dati e cooperazione digitale, tanto più il controllo di legalità dovrà riguardare non soltanto l’atto finale, ma anche il processo amministrativo che conduce alla sua adozione.
La vera questione sarà il rapporto tra emergenza e normalità
L’annuncio del 16 settembre rappresenta quindi un passaggio rilevante non perché l’Unione fosse priva di strumenti per affrontare le crisi migratorie, ma perché la Commissione ritiene che quelli appena entrati in applicazione debbano già essere integrati da un ulteriore meccanismo di risposta.
La futura proposta dovrà chiarire almeno quattro questioni: quali eventi consentiranno l’attivazione del nuovo quadro; quale sarà il rapporto con il Regolamento 2024/1359; quali procedure potranno essere temporaneamente rese più flessibili; quali garanzie impediranno che misure nate per l’emergenza diventino regole ordinarie di gestione delle frontiere.
Il Patto sulla migrazione e l’asilo è entrato in piena applicazione soltanto da pochi mesi. Il prossimo banco di prova non sarà quindi soltanto la sua capacità di funzionare nelle condizioni ordinarie, ma la capacità dell’Unione di affrontare situazioni eccezionali senza costruire, crisi dopo crisi, un sistema permanente di eccezioni. È su questo equilibrio tra effettività, solidarietà, sicurezza e garanzie individuali che dovrà essere valutato il nuovo European Emergency Response Framework quando la Commissione ne presenterà il testo.
Avv. Fabio Loscerbo
Avvocato Cassazionista
Iscritto nel Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei deputati in materia di Immigrazione
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione europea n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo
ORCID: 0009-0004-7030-0428
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