Le ultime ventiquattro ore mostrano con particolare chiarezza come il diritto europeo dell’immigrazione stia entrando in una fase nuova: dopo la costruzione del quadro normativo, il problema centrale diventa l’esecuzione. Nei Paesi Bassi si prepara un progetto pilota di trattenimento per rendere più effettivi i trasferimenti verso lo Stato membro responsabile; a Ceuta il Governo spagnolo sta utilizzando spazi portuali per concentrare identificazione, assistenza e gestione delle procedure; a Bruxelles, il 7 settembre, il Comitato strategico per immigrazione, frontiere e asilo discute di cooperazione con i Paesi terzi in materia di riammissione e di capacità europea di allerta nelle situazioni di crisi. Tre sviluppi diversi, ma un unico interrogativo istituzionale: quanto può essere rafforzata l’efficienza amministrativa senza comprimere le garanzie individuali che costituiscono il limite giuridico dell’azione pubblica?
Paesi Bassi: il trattenimento per rendere effettivi i trasferimenti
Il 6 settembre è emerso che il Governo olandese intende avviare un progetto pilota volto a collocare in trattenimento alcuni richiedenti asilo destinati al trasferimento verso lo Stato europeo competente per l’esame della domanda. La misura è stata confermata dall’agenzia nazionale per l’accoglienza, mentre la finalità dichiarata è ridurre il numero dei trasferimenti non eseguiti e, indirettamente, la pressione su un sistema di accoglienza che opera oltre la propria capacità ordinaria.
Il dato è giuridicamente rilevante perché il nuovo Regolamento (UE) 2024/1351 sulla gestione dell’asilo e della migrazione modifica sensibilmente la disciplina dei trasferimenti che, per anni, è stata identificata con il sistema Dublino. La nuova disciplina conserva il principio secondo cui una persona non può essere trattenuta per il solo fatto di essere sottoposta alla procedura di determinazione dello Stato responsabile. L’articolo 44 consente il trattenimento soltanto in presenza di un rischio di fuga oppure per esigenze di sicurezza nazionale o ordine pubblico, e comunque sulla base di una valutazione individuale, nel rispetto della proporzionalità e quando misure meno coercitive non risultino efficaci.
La distinzione è decisiva. Un progetto amministrativo può essere costruito per rendere più efficienti i trasferimenti, ma non può trasformarsi in una presunzione generale di trattenimento per tutti coloro che abbiano presentato domanda in un altro Stato membro. Il nuovo regolamento, anzi, collega espressamente il trattenimento a termini procedurali particolarmente stringenti: quando la persona è trattenuta, il trasferimento deve essere eseguito entro cinque settimane dall’accettazione della richiesta o dal momento in cui il ricorso non produce più effetto sospensivo. Se il termine non viene rispettato, il trattenimento deve cessare.
Allo stesso tempo, il nuovo sistema amplia in modo significativo i tempi entro i quali la responsabilità può restare attribuita allo Stato individuato dal regolamento. Il termine ordinario resta di sei mesi, ma può essere esteso fino a un anno in caso di detenzione penale e fino a tre anni quando la persona si sottrae al trasferimento, oppone resistenza, si rende intenzionalmente inidonea al trasferimento o non rispetta determinati requisiti medici. È proprio questa maggiore durata della responsabilità a rendere, sul piano amministrativo, più appetibile per gli Stati una politica di esecuzione rigorosa dei trasferimenti.
Ceuta: l’identificazione come infrastruttura giuridica
Un secondo sviluppo proviene dalla Spagna. Il 6 settembre il Governo ha ribadito che le strutture temporanee installate nel porto di Ceuta servono a sottrarre le persone alla permanenza sulle spiagge e negli spazi pubblici, consentendo nello stesso tempo di accelerare identificazione e gestione delle procedure. Il ministro competente ha indicato che tra 1.500 e 1.600 minori risultano già identificati e che sono in corso attività per la ricollocazione e, ove possibile, per il ricongiungimento familiare.
Il profilo meno appariscente ma più interessante è amministrativo. L’utilizzo del dominio pubblico portuale da parte dell’Amministrazione generale dello Stato trova fondamento nell’articolo 73, comma 3, del testo unico spagnolo sui porti dello Stato e sulla marina mercantile. La norma prevede che, quando un organo statale necessita di beni appartenenti al demanio portuale, la relativa utilizzazione debba essere autorizzata se compatibile con il normale funzionamento del porto; ove l’Autorità portuale ritenga sussistente un’incompatibilità, la questione viene rimessa al livello ministeriale, che decide sulla base dell’interesse generale.
La crisi migratoria diventa così una questione di organizzazione amministrativa in senso stretto: individuazione degli spazi, titolarità delle competenze, uso del demanio, sicurezza portuale, accoglienza, identificazione e coordinamento tra amministrazioni. Ma anche qui l’efficienza non elimina la necessità della qualificazione giuridica individuale. Identificare più rapidamente non significa poter rimpatriare automaticamente. Ogni posizione deve essere distinta: richiedente protezione, persona irregolarmente presente, minore, possibile vittima di tratta, soggetto con legami familiari o altre condizioni che impediscano o sospendano il rimpatrio.
Il caso dei minori mostra con particolare evidenza il limite di una lettura puramente quantitativa. La loro identificazione non costituisce soltanto un passaggio amministrativo, ma l’ingresso in un sistema di garanzie nel quale prevalgono il superiore interesse del minore, la verifica dell’età, l’accertamento dei legami familiari e la protezione da trasferimenti incompatibili con la sua condizione personale.
Bruxelles: riammissione e capacità di allerta
Il terzo segnale proviene dal livello europeo. Per la riunione del 7 settembre del Comitato strategico per immigrazione, frontiere e asilo del Consiglio dell’Unione europea sono iscritti all’ordine del giorno due temi che descrivono bene la fase attuale della politica migratoria: il rafforzamento della capacità europea di conoscenza della situazione e di allerta nelle crisi, e il miglioramento della cooperazione dei Paesi terzi in materia di riammissione.
Il contenuto dei documenti di discussione non è pubblico, ma i titoli sono già sufficientemente indicativi. L’efficacia del sistema comune dipenderà sempre meno dalla sola produzione normativa e sempre più dalla capacità di raccogliere informazioni attendibili, individuare rapidamente variazioni anomale dei flussi, coordinare le amministrazioni nazionali e ottenere la collaborazione consolare e diplomatica dei Paesi di origine o transito.
La riammissione costituisce, da questo punto di vista, il punto terminale dell’intera catena amministrativa. Una decisione di rimpatrio priva della possibilità concreta di identificare la persona, ottenere i documenti di viaggio e assicurare l’accettazione da parte dello Stato destinatario resta un provvedimento formalmente esistente ma sostanzialmente ineseguito. La nuova politica europea dei rimpatri tende perciò a spostare l’attenzione dalla decisione all’esecuzione.
Trasferimento, rimpatrio e riammissione: tre concetti da non confondere
I tre sviluppi delle ultime ore consentono anche di chiarire una distinzione che nel dibattito pubblico viene spesso trascurata. Il trasferimento verso un altro Stato membro nell’ambito del Regolamento sulla gestione dell’asilo non coincide con il rimpatrio verso un Paese terzo. E la riammissione rappresenta, a sua volta, la cooperazione necessaria affinché il Paese destinatario accetti il cittadino da allontanare.
Confondere questi piani produce letture imprecise e, soprattutto, politiche amministrative poco efficaci. Il trasferimento riguarda la distribuzione della responsabilità tra Stati europei; il rimpatrio riguarda il venir meno del diritto di soggiorno nell’Unione; la riammissione riguarda il rapporto tra l’Unione o lo Stato membro e il Paese terzo chiamato a ricevere la persona. Sono procedure con presupposti, garanzie e limiti differenti.
La nuova frontiera del diritto migratorio è amministrativa
La tendenza che emerge è netta. Il diritto dell’immigrazione europeo sta diventando sempre più un diritto dell’esecuzione amministrativa. Trattenimento, identificazione, interoperabilità delle banche dati, strutture di accoglienza, disponibilità dei vettori, cooperazione consolare, riammissione e controllo giurisdizionale sono ormai elementi altrettanto importanti delle norme che stabiliscono chi abbia diritto a entrare, soggiornare o ottenere protezione.
Questo mutamento non rende meno importanti le garanzie. Al contrario, le rende più esigenti. Quanto più l’amministrazione diventa veloce, integrata e capace di eseguire le proprie decisioni, tanto più deve essere rigorosa nella qualificazione della posizione individuale, nella motivazione, nella proporzionalità delle misure coercitive e nell’accesso a un ricorso effettivo.
Il successo del nuovo sistema europeo non potrà quindi essere misurato soltanto dal numero dei trasferimenti o dei rimpatri completati. Dovrà essere valutato anche dalla capacità di distinguere correttamente le situazioni giuridiche e di trasformare l’efficienza amministrativa in legalità effettiva. È su questo terreno, più che sulle dichiarazioni politiche, che nei prossimi mesi si misurerà la tenuta del Patto europeo sulla migrazione e l’asilo.
Avv. Fabio Loscerbo
Avvocato Cassazionista
Iscritto nel Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei deputati in materia di Immigrazione
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione europea n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo
ORCID: 0009-0004-7030-0428
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