Italia e Spagna prorogano i controlli interni: Schengen tra sicurezza, movimenti secondari e proporzionalità
Italia e Spagna prorogano i controlli interni: Schengen tra sicurezza, movimenti secondari e proporzionalità
La proroga, decisa il 15 settembre 2026, dei controlli alle frontiere interne tra Italia e Spagna offre un caso particolarmente significativo per comprendere la trasformazione in corso nello spazio Schengen. Il punto giuridico non è la possibilità, in astratto, di reintrodurre temporaneamente i controlli, espressamente prevista dal Codice frontiere Schengen, ma la verifica concreta dei presupposti di necessità, proporzionalità e temporaneità quando la misura viene collegata a movimenti migratori secondari, rischi di sicurezza e possibili infiltrazioni terroristiche. La vicenda mostra inoltre come una misura nata come eccezione possa rapidamente assumere una dimensione bilaterale e politica che richiede, proprio per questo, un controllo particolarmente rigoroso sul fondamento giuridico di ciascuna decisione nazionale.
Una proroga che riguarda le frontiere interne, non una sospensione di Schengen
Il 15 settembre il Ministero dell’Interno italiano ha disposto un’ulteriore proroga di quindici giorni dei controlli alle frontiere aeree e marittime con la Spagna. La decisione, comunicata alla Commissione europea e agli altri Stati membri, è stata motivata con il permanere di elevati profili di rischio per la sicurezza interna e con il possibile pericolo di infiltrazioni terroristiche, dopo la crisi migratoria verificatasi a Ceuta alla fine di luglio. La valutazione è stata effettuata dopo una riunione del Comitato di analisi per la sicurezza dell’immigrazione e delle frontiere.
La Spagna ha reagito prorogando a sua volta i controlli sui collegamenti aerei e marittimi provenienti dall’Italia, fino ai primi giorni di ottobre. I due Stati non condividono una frontiera terrestre, per cui il controllo si concentra sugli aeroporti e sui porti utilizzati dai passeggeri che si spostano direttamente da un Paese all’altro.
Sotto il profilo tecnico-giuridico è importante evitare un’espressione ricorrente nel dibattito pubblico: non si tratta di una “sospensione di Schengen” in senso proprio. Italia e Spagna rimangono pienamente appartenenti allo spazio Schengen e continuano ad applicarne l’acquis. Il meccanismo utilizzato è la temporanea reintroduzione del controllo alle frontiere interne, prevista dal regolamento (UE) 2016/399, come modificato in modo sostanziale dal regolamento (UE) 2024/1717.
La distinzione non è terminologica. La reintroduzione dei controlli non elimina la libertà di circolazione dei cittadini dell’Unione, non trasforma la frontiera interna in una frontiera esterna e non consente di derogare indistintamente alla normativa europea in materia di soggiorno, protezione internazionale e diritti fondamentali. Introduce, invece, la possibilità di sottoporre le persone in transito a verifiche di frontiera che, in condizioni ordinarie, all’interno dello spazio Schengen non vengono effettuate sistematicamente.
Il nuovo articolo 25: quando la migrazione può diventare una minaccia per la sicurezza interna
La riforma del Codice frontiere Schengen del 2024 ha modificato in maniera significativa la disciplina delle frontiere interne. L’articolo 25 consente oggi di considerare come possibile minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna non soltanto gli attentati o le minacce terroristiche e la criminalità organizzata, ma anche una situazione eccezionale caratterizzata da movimenti improvvisi e su larga scala di cittadini di Paesi terzi non autorizzati tra Stati membri, quando tali movimenti producano una pressione sostanziale sulle risorse e sulle capacità delle autorità competenti e siano suscettibili di mettere a rischio il funzionamento complessivo dello spazio senza controlli alle frontiere interne.
La formulazione è rilevante perché chiarisce che la pressione migratoria non costituisce automaticamente, per il solo fatto di esistere, una ragione sufficiente per ripristinare i controlli interni. La soglia prevista dal legislatore europeo è più elevata: occorrono movimenti non autorizzati di carattere improvviso e massiccio, un impatto concreto sulle amministrazioni e un rischio per il funzionamento dello spazio Schengen.
Nel caso italiano, la giustificazione addotta non si limita alla dimensione quantitativa della crisi di Ceuta, ma richiama anche il rischio di movimenti secondari verso altri Stati Schengen e la possibile infiltrazione di soggetti legati al terrorismo. È precisamente su questi elementi che deve concentrarsi la verifica di proporzionalità: non è sufficiente l’esistenza astratta di un rischio, ma occorre dimostrare che la misura prescelta sia effettivamente idonea a fronteggiarlo e che l’estensione temporale e geografica dei controlli non superi quanto strettamente necessario.
La proporzionalità non è una clausola formale
Il Codice frontiere Schengen stabilisce che la reintroduzione dei controlli alle frontiere interne costituisce una misura di ultima istanza. L’articolo 26 impone agli Stati di verificare non soltanto l’idoneità del controllo di frontiera rispetto alla minaccia individuata, ma anche l’esistenza di misure alternative meno restrittive.
Tra queste rientrano i controlli di polizia effettuati all’interno del territorio, le forme di cooperazione tra le autorità nazionali, gli strumenti di trasferimento previsti dal diritto dell’Unione e, più in generale, i meccanismi di collaborazione amministrativa capaci di affrontare i movimenti secondari senza ristabilire il controllo ordinario alle frontiere interne.
Questa valutazione diventa particolarmente importante quando i controlli vengono prorogati. Ogni prolungamento deve essere nuovamente giustificato rispetto all’evoluzione del rischio. La semplice permanenza della situazione originaria non dispensa lo Stato dal verificare se, nel frattempo, siano diventate disponibili misure meno invasive o se la minaccia si sia ridotta al punto da consentire un progressivo ritorno alla normalità.
La riforma del 2024 ha inoltre rafforzato gli obblighi di motivazione e monitoraggio. Le notifiche alla Commissione, al Parlamento europeo, al Consiglio e agli altri Stati membri devono indicare le ragioni della reintroduzione o della proroga, i dati rilevanti, le parti di frontiera interessate, la durata prevista e la valutazione della necessità e proporzionalità della misura. Quando i controlli si protraggono per periodi particolarmente lunghi, aumenta anche l’intensità del controllo europeo, fino alla possibilità di intervento formale della Commissione mediante pareri sulla necessità e proporzionalità.
Il problema della reciprocità tra Stati membri
La dimensione più delicata della vicenda italo-spagnola è rappresentata dalla sua progressiva trasformazione in una dinamica di reciprocità. Sul piano politico, Madrid ha presentato i controlli sui viaggiatori provenienti dall’Italia anche come risposta alle misure adottate da Roma. Sul piano giuridico, tuttavia, la reciprocità non costituisce un autonomo presupposto previsto dal Codice frontiere Schengen.
Ciascuno Stato deve essere in grado di dimostrare autonomamente l’esistenza, nel proprio ordinamento e rispetto al proprio territorio, di una minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna. Il fatto che un altro Stato abbia reintrodotto controlli nei suoi confronti non è sufficiente, da solo, a fondare una misura equivalente. È quindi necessario distinguere il piano politico-diplomatico dal piano strettamente giuridico: due decisioni possono essere temporalmente e politicamente collegate, ma devono comunque possedere ciascuna una propria motivazione conforme ai requisiti del diritto dell’Unione.
Questo aspetto è rilevante anche per la tutela della struttura cooperativa di Schengen. Il sistema è costruito sulla fiducia reciproca tra Stati membri e sull’idea che il controllo della frontiera esterna svolto da uno Stato produca effetti per l’intero spazio comune. Se il controllo interno diventasse invece uno strumento di risposta politica alle decisioni di un altro Stato, il rischio sarebbe quello di trasformare progressivamente l’eccezione in un meccanismo di compensazione bilaterale, estraneo alla logica originaria dell’acquis di Schengen.
Controlli di frontiera e diritti delle persone
La reintroduzione dei controlli non sospende i diritti derivanti dalla cittadinanza europea. I cittadini dell’Unione continuano a beneficiare dell’articolo 21 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e della direttiva 2004/38/CE, pur dovendo essere in grado di dimostrare la propria identità nei punti nei quali il controllo è stato temporaneamente ripristinato.
Anche per i cittadini di Paesi terzi il ritorno dei controlli interni non determina una zona sottratta alle garanzie comuni. Devono continuare a trovare applicazione le norme sul soggiorno regolare, sulla protezione internazionale, sul ricongiungimento familiare e, soprattutto, il principio di non-refoulement. La circostanza che una persona venga controllata su una rotta interna Schengen non consente di eludere gli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione, dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dalla Convenzione di Ginevra.
Il tema assume particolare importanza proprio quando la misura è giustificata dal rischio di movimenti secondari. La gestione di questi movimenti deve avvenire attraverso gli strumenti previsti dal diritto europeo e non può essere sostituita da prassi informali di respingimento o da meccanismi che impediscano l’accesso effettivo alle procedure di protezione.
Schengen dopo la crisi di Ceuta
La vicenda tra Italia e Spagna non è isolata. Nel 2026 numerosi Stati Schengen mantengono controlli temporanei alle frontiere interne per ragioni differenti: terrorismo, criminalità organizzata, pressioni migratorie, movimenti secondari, rischi di sabotaggio e conseguenze delle crisi geopolitiche. L’Italia, ad esempio, mantiene contemporaneamente controlli anche alla frontiera terrestre con la Slovenia.
Il dato istituzionale più rilevante è dunque il crescente utilizzo di uno strumento che il diritto europeo continua formalmente a definire eccezionale. La riforma del 2024 ha cercato di affrontare questa realtà introducendo procedure più dettagliate, periodi massimi più articolati, valutazioni del rischio e un ruolo più incisivo della Commissione. Resta però aperta la questione sostanziale: fino a che punto uno spazio fondato sull’assenza dei controlli alle frontiere interne può continuare a funzionare quando la reintroduzione dei controlli diventa una componente ordinaria della gestione della sicurezza e della migrazione.
Il caso italo-spagnolo pone questa domanda in termini particolarmente chiari. La crisi di una frontiera esterna, quella di Ceuta, produce conseguenze su collegamenti interni tra due Stati geograficamente lontani; il rischio di movimenti secondari viene utilizzato come elemento della valutazione di sicurezza; la risposta di uno Stato genera una misura speculare dell’altro. Ne emerge una catena amministrativa nella quale la distinzione tra frontiera esterna e interna tende a diventare meno netta sul piano operativo, pur restando essenziale sul piano giuridico.
La vera prova sarà il ritorno alla normalità
La legittimità del controllo temporaneo non dipende soltanto dalle condizioni esistenti nel momento in cui viene introdotto, ma anche dalla capacità dello Stato di revocarlo quando quelle condizioni cessano. È questa la funzione più profonda dei principi di temporaneità e proporzionalità: impedire che un’eccezione adottata in presenza di una crisi diventi un nuovo standard amministrativo.
Per questa ragione, nelle prossime settimane il punto da osservare non sarà soltanto se Italia e Spagna disporranno nuove proroghe, ma quale evoluzione concreta dei rischi verrà posta a loro fondamento, quali dati verranno utilizzati per dimostrarne la persistenza e quali alternative ai controlli di frontiera saranno state considerate. La tenuta giuridica di Schengen passa ormai anche da questa capacità di motivare l’eccezione e, soprattutto, di dimostrare quando l’eccezione non è più necessaria.
La libera circolazione non è incompatibile con la sicurezza. Il diritto dell’Unione ha costruito strumenti specifici proprio per consentire agli Stati di reagire a minacce gravi. Ma la forza di Schengen dipende dal fatto che tali strumenti rimangano sottoposti a regole comuni, verificabili e proporzionate. La vicenda tra Italia e Spagna mostra che la frontiera interna è diventata nuovamente un luogo di decisione amministrativa; il compito del diritto europeo è evitare che torni a diventare, stabilmente, una frontiera politica.
Avv. Fabio Loscerbo
Avvocato Cassazionista
Iscritto nel Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei deputati in materia di Immigrazione
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione europea n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo
ORCID: 0009-0004-7030-0428
Articolo redatto con l’ausilio di strumenti di AI, sotto la direzione, revisione e responsabilità editoriale dell’autore.