Rimpatri verso Paesi terzi: il First Circuit impone preavviso effettivo e possibilità di contestare il rischio
Una decisione resa il 18 settembre 2026 dalla United States Court of Appeals for the First Circuit interviene su uno dei nodi più delicati delle politiche di rimpatrio: la possibilità di trasferire una persona verso un Paese terzo diverso da quello indicato nel procedimento di allontanamento. La Corte non esclude in astratto tale facoltà, ma afferma che l’amministrazione non può esercitarla senza comunicare in modo effettivo la destinazione e senza offrire una possibilità concreta di far valere il rischio di persecuzione o tortura. Il rilievo della pronuncia supera il caso statunitense, perché investe un problema comune a tutti i sistemi che cercano di rendere più efficaci i rimpatri attraverso accordi con Stati terzi: l’efficienza dell’esecuzione non può sostituire la verifica individuale del rischio.
Il caso D.V.D. v. Department of Homeland Security
La controversia, D.V.D. v. Department of Homeland Security, No. 26-1212, riguarda un gruppo di cittadini stranieri destinatari di ordini definitivi di rimozione. A partire dal 2025 il Department of Homeland Security aveva sviluppato una politica diretta a consentire il trasferimento verso Paesi terzi non indicati negli originari procedimenti di allontanamento, anche nei confronti di persone che avevano ottenuto protezione dal rimpatrio verso il proprio Paese di origine per il rischio di persecuzione o tortura.
La questione non era quindi se l’ordine di rimozione fosse valido, ma se l’amministrazione potesse individuare successivamente un nuovo Paese di destinazione e procedere all’esecuzione senza un nuovo momento effettivo di contraddittorio sul rischio connesso a quella specifica destinazione. La Guidance adottata dal Department of Homeland Security prevedeva, in presenza di determinate assicurazioni diplomatiche, la possibilità di procedere senza una vera fase individuale di contestazione; negli altri casi il preavviso poteva essere estremamente ridotto.
Il First Circuit ha confermato, nella parte sostanziale, la decisione del giudice federale di primo grado che aveva dichiarato illegittima questa disciplina. La Corte ha ritenuto che sia la normativa statunitense sulla protezione contro la persecuzione, sia le disposizioni che danno attuazione alla Convenzione contro la tortura, presuppongano un preavviso effettivo della destinazione e una possibilità significativa di far valere un timore fondato prima che il trasferimento venga materialmente eseguito.
Il punto decisivo: il diritto sostanziale è inutile senza una procedura
Il passaggio più rilevante della decisione consiste nel rapporto tra diritto sostanziale e garanzia procedurale. La legislazione statunitense vieta il trasferimento verso un Paese nel quale la persona rischi persecuzione per motivi protetti o sia esposta a tortura. Tuttavia, osserva in sostanza la Corte, tale protezione perderebbe gran parte del proprio significato se l’interessato non conoscesse preventivamente il Paese verso cui verrà trasferito e non disponesse di una reale possibilità di rappresentare il rischio specifico connesso a quella destinazione.
Non è sufficiente, quindi, che l’ordinamento riconosca astrattamente il principio di non-refoulement. Occorre che l’amministrazione organizzi la fase esecutiva in modo da rendere concretamente esercitabile la protezione. È un’affermazione importante perché sposta l’attenzione dal contenuto formale dell’ordine di rimpatrio alla sequenza amministrativa che conduce alla sua esecuzione.
La Corte ha inoltre distinto le assicurazioni diplomatiche generali dalla valutazione individuale. Una dichiarazione dello Stato destinatario secondo cui i soggetti trasferiti non saranno perseguitati o torturati può avere rilievo istruttorio, ma non può automaticamente sostituire il diritto dell’interessato a rappresentare circostanze personali incompatibili con il trasferimento. Il problema, ancora una volta, non è soltanto la sicurezza astratta del Paese, ma il rischio concreto per quella determinata persona.
Una decisione fondata sul diritto amministrativo, non direttamente sulla Costituzione
Dal punto di vista tecnico, è significativo che il First Circuit abbia scelto di non decidere definitivamente la questione sulla base della Due Process Clause del Fifth Amendment. Il giudice di primo grado aveva attribuito rilievo costituzionale alla mancanza di un contraddittorio effettivo. La Corte d’appello ha invece ritenuto possibile risolvere la controversia interpretando la legislazione federale e le relative norme regolamentari in modo conforme alle garanzie procedurali, applicando il principio secondo cui, quando una disposizione può essere interpretata in più modi, deve essere preferita la lettura che evita seri problemi di costituzionalità.
La conseguenza è particolarmente interessante: la Guidance del Department of Homeland Security è stata considerata illegittima ai sensi dell’Administrative Procedure Act perché incompatibile con i diritti già ricavabili dal quadro legislativo e regolamentare. La Corte non ha quindi stabilito un principio costituzionale generale e assoluto sui rimpatri verso Paesi terzi, ma ha affermato che l’amministrazione non può utilizzare la propria discrezionalità esecutiva per ridurre garanzie che il sistema normativo già presuppone.
Il First Circuit ha invece annullato, per difetto di standing, la parte della decisione di primo grado relativa all’ordine con cui il Governo avrebbe dovuto tentare preventivamente il rimpatrio verso Paesi con cui l’interessato possiede determinati legami. La pronuncia non impedisce dunque in assoluto l’utilizzo di Paesi terzi come destinazione, ma impone una procedura effettiva di verifica del rischio.
Il confronto con il diritto dell’Unione europea
Il confronto con l’ordinamento dell’Unione europea mostra una differenza strutturale. La direttiva 2008/115 sul rimpatrio definisce il “ritorno” verso il Paese di origine, verso un Paese di transito sulla base di accordi di riammissione o altri accordi, oppure verso un altro Paese terzo nel quale lo straniero decida volontariamente di recarsi e nel quale venga accettato. La direttiva impone inoltre agli Stati membri di rispettare il principio di non-refoulement e riconosce un rimedio effettivo contro le decisioni connesse al rimpatrio.
Il nuovo regolamento (UE) 2024/1348 sulle procedure di protezione internazionale disciplina, su un piano diverso, il concetto di Paese terzo sicuro. Anche qui il sistema non si fonda esclusivamente su una qualificazione generale dello Stato destinatario: è richiesta una valutazione individuale, deve essere rispettato il principio di non-refoulement e l’interessato deve poter fornire elementi che dimostrino perché il concetto di Paese terzo sicuro non sia applicabile nel suo caso.
Le due discipline non sono perfettamente sovrapponibili. Il procedimento statunitense riguarda persone già destinatarie di un ordine definitivo di rimozione, mentre il meccanismo europeo del Paese terzo sicuro opera normalmente nella fase di esame dell’ammissibilità della domanda di protezione. La logica comune è però evidente: la qualificazione di uno Stato come potenziale destinazione non elimina la necessità di una verifica relativa alla persona concretamente interessata.
Anche la giurisprudenza europea ha sviluppato un principio analogo. La Corte europea dei diritti dell’uomo, in materia di trasferimenti verso Paesi terzi, ha ripetutamente sottolineato che lo Stato che dispone l’allontanamento deve verificare in modo sufficientemente rigoroso il rischio di trattamenti contrari all’articolo 3 della Convenzione, compreso il pericolo di un successivo respingimento a catena. L’affidamento su presunzioni generali o su sistemi formalmente qualificati come sicuri non esonera quindi dall’esame delle circostanze concrete.
La nuova frontiera dei rimpatri: accordi esterni e garanzie individuali
La decisione americana arriva in una fase nella quale Stati Uniti, Unione europea e numerosi governi nazionali stanno cercando di aumentare l’effettività dei rimpatri attraverso accordi con Paesi terzi. La tendenza è comprensibile sul piano amministrativo: quando il Paese di origine non collabora, rifiuta il rilascio dei documenti o non accetta il rientro, la ricerca di destinazioni alternative può apparire uno strumento per evitare che un ordine definitivo resti ineseguito.
Ma proprio questa trasformazione rende più importante la procedura. Quanto più il Paese di destinazione è distante dalla cittadinanza, dalla residenza precedente o dalle relazioni personali dello straniero, tanto maggiore diventa la necessità di verificare la sicurezza concreta del trasferimento. Il rischio non riguarda soltanto ciò che accadrà nel Paese terzo immediatamente dopo l’arrivo, ma anche l’eventualità che quello Stato proceda successivamente verso un’ulteriore destinazione, determinando una forma di refoulement indiretto.
Da questo punto di vista, D.V.D. v. Department of Homeland Security offre un criterio utile anche per il dibattito europeo: l’efficienza del rimpatrio non può essere misurata esclusivamente attraverso il numero delle partenze eseguite. Deve essere valutata anche la qualità giuridica della decisione, la conoscibilità della destinazione, la possibilità di contestarla e la capacità dell’amministrazione di documentare che il trasferimento non produrrà una violazione delle garanzie fondamentali.
Conclusione
La pronuncia del First Circuit non chiude il dibattito americano sui rimpatri verso Paesi terzi e il contenzioso potrebbe proseguire sino alla Corte Suprema. Stabilisce però un principio amministrativo di notevole rilievo: una decisione esecutiva non può essere considerata legittima soltanto perché esiste un valido ordine di allontanamento. Quando cambia il Paese di destinazione, cambia anche il rischio giuridicamente rilevante e deve esistere uno spazio procedurale nel quale quel rischio possa essere fatto valere.
È una questione destinata ad assumere crescente importanza anche in Europa. La politica migratoria contemporanea tende sempre più a spostare verso Stati terzi funzioni di accoglienza, esame, transito e rimpatrio. Proprio per questo, il diritto dovrà definire con maggiore precisione non soltanto dove una persona possa essere trasferita, ma attraverso quali garanzie, quali informazioni e quale controllo giurisdizionale tale trasferimento possa essere legittimamente eseguito.
Avv. Fabio Loscerbo
Avvocato Cassazionista
Iscritto nel Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei deputati in materia di Immigrazione
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione europea n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo
ORCID: 0009-0004-7030-0428
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