Scuola e integrazione, verso il tetto agli alunni stranieri: cittadinanza, lingua e diritto allo studio
L’annuncio del Governo di un prossimo provvedimento sul numero massimo di studenti stranieri per classe, sull’obbligo di apprendimento dell’italiano per alcuni genitori e sul divieto di coperture integrali del volto a scuola riporta al centro del diritto dell’immigrazione un tema spesso trattato soltanto in chiave politica: quale sia il criterio giuridicamente corretto per misurare l’integrazione scolastica. Il punto decisivo sarà distinguere la cittadinanza formale dal bisogno linguistico ed educativo effettivo, evitando che uno strumento nato per prevenire concentrazioni problematiche produca automatismi incompatibili con il diritto allo studio e con la realtà delle seconde generazioni.
Un tetto esiste già, ma oggi è flessibile
Il 20 settembre 2026 la Presidente del Consiglio Giorgia Meloni ha annunciato l’imminente presentazione in Consiglio dei ministri di un provvedimento destinato a introdurre per legge un numero massimo di studenti stranieri per classe. Il Ministro dell’istruzione Giuseppe Valditara aveva già anticipato nei giorni precedenti l’intenzione di trasformare in disposizione legislativa il criterio previsto dalla circolare ministeriale n. 2 dell’8 gennaio 2010.
La novità, dunque, non consiste nell’idea di evitare concentrazioni eccessive. La circolare del 2010 indica da sedici anni, come criterio generale, che gli alunni con cittadinanza non italiana non superino di norma il 30 per cento degli iscritti nella singola classe. Quel limite, tuttavia, è costruito come parametro tendenziale e non come soglia rigida: può essere innalzato quando gli studenti possiedono adeguate competenze linguistiche, come frequentemente accade per i minori nati o scolarizzati in Italia, e può essere ridotto quando la padronanza dell’italiano risulti insufficiente.
È precisamente questa elasticità ad avere consentito finora di raccordare il criterio quantitativo con la situazione concreta delle scuole e dei territori. Trasformare il tetto in legge significa quindi affrontare una questione ulteriore: stabilire se il legislatore intenda semplicemente rafforzare l’effettività della regola esistente oppure sostituire un parametro adattabile con un limite numerico cogente.
Il problema della categoria “studente straniero”
I dati disponibili mostrano perché la scelta del criterio sarà decisiva. Secondo le stime della Fondazione ISMU, gli alunni con cittadinanza non italiana sono circa 930.000, pari all’11,6 per cento della popolazione scolastica. Il fenomeno è territorialmente molto disomogeneo: la concentrazione è significativamente più elevata in Lombardia, Emilia-Romagna, Veneto, Piemonte e in alcune aree urbane.
Ma la cittadinanza non coincide più necessariamente con una condizione di recente immigrazione. Una quota maggioritaria degli studenti con cittadinanza non italiana è nata in Italia oppure vi è stata scolarizzata fin dai primi anni. Applicare indistintamente lo stesso limite al minore appena arrivato, privo di conoscenza dell’italiano, e al minore nato a Bologna, Milano o Torino e inserito da anni nel sistema scolastico significherebbe utilizzare una categoria amministrativamente semplice, ma pedagogicamente e giuridicamente imperfetta.
La stessa legislazione più recente si è già mossa in una direzione diversa. L’articolo 11 del decreto-legge n. 71 del 2024, convertito dalla legge n. 106 del 2024, consente dall’anno scolastico 2025/2026 l’assegnazione di docenti dedicati all’italiano come seconda lingua nelle classi in cui almeno il 20 per cento degli studenti stranieri sia di primo ingresso nel sistema nazionale di istruzione oppure non possieda competenze linguistiche almeno di livello A2. Il legislatore, in questo caso, non considera sufficiente la cittadinanza: collega l’intervento al bisogno linguistico effettivo.
Diritto allo studio e organizzazione delle iscrizioni
Qualunque nuova disciplina dovrà inoltre coordinarsi con l’articolo 45 del decreto del Presidente della Repubblica n. 394 del 1999, secondo cui i minori stranieri presenti sul territorio nazionale hanno diritto all’istruzione indipendentemente dalla regolarità del soggiorno e sono iscritti nelle scuole nelle forme e nei modi previsti per i minori italiani. A monte vi sono gli articoli 3 e 34 della Costituzione: la scuola è aperta a tutti e qualsiasi differenziazione deve essere ragionevole e proporzionata rispetto allo scopo perseguito.
Il problema pratico è evidente soprattutto nei quartieri nei quali la popolazione scolastica con cittadinanza non italiana supera ampiamente la media nazionale. Se una scuola di prossimità raggiunge il limite, occorrerà stabilire dove debbano essere iscritti gli studenti eccedenti, quale distanza possa essere ragionevolmente richiesta alle famiglie, chi sostenga gli eventuali costi di trasporto e come si coordini la distribuzione tra istituti appartenenti ad autonomie scolastiche differenti. Un tetto numerico privo di una rete territoriale capace di assorbirne gli effetti rischierebbe di trasformare un problema di integrazione in un problema di accesso alla scuola.
La questione, quindi, non può essere risolta esclusivamente attraverso una percentuale. Il numero massimo può costituire uno strumento organizzativo legittimo se inserito in un sistema di deroghe motivate, valutazione linguistica, distribuzione territoriale e sostegno didattico. Diventa molto più problematico se la cittadinanza viene utilizzata come presunzione automatica di difficoltà di integrazione.
L’obbligo di italiano per i genitori
Un secondo elemento annunciato riguarda l’obbligo per i genitori degli studenti stranieri con gravi problemi di inserimento scolastico di imparare l’italiano. L’obiettivo presenta una evidente razionalità sul piano dell’integrazione: la capacità della famiglia di comunicare con la scuola, comprendere le indicazioni degli insegnanti e seguire il percorso educativo del figlio può incidere concretamente sul successo scolastico.
Dal punto di vista giuridico, tuttavia, il contenuto dell’obbligo sarà determinante. Occorrerà sapere chi accerti la difficoltà di inserimento, quale livello linguistico venga richiesto, quali corsi siano messi gratuitamente a disposizione e, soprattutto, quali conseguenze siano previste in caso di mancato adempimento. Il diritto all’istruzione del minore non può essere condizionato alla capacità del genitore di raggiungere un determinato livello linguistico. Una misura di integrazione rivolta all’adulto deve pertanto rimanere distinta dalla posizione giuridica del figlio.
Velo integrale e ambiente scolastico
Il terzo profilo riguarda il preannunciato divieto di burqa e niqab nelle scuole. Anche qui il testo normativo sarà decisivo. Una disciplina delle coperture integrali del volto pone questioni diverse rispetto al semplice uso di simboli o indumenti religiosi che lasciano il volto scoperto. Nel primo caso entrano in gioco, oltre alla libertà religiosa, esigenze di identificazione, comunicazione e relazione proprie dell’ambiente scolastico.
La giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo riconosce agli Stati un margine di apprezzamento significativo nell’organizzazione dell’ambiente scolastico e nella regolazione dei simboli religiosi, purché le restrizioni siano previste dalla legge, perseguano una finalità legittima e rispettino il principio di proporzionalità. Ne consegue che un eventuale divieto dovrà essere formulato in modo preciso, distinguendo chiaramente la copertura integrale del volto da altre forme di abbigliamento religioso e indicando le ragioni specifiche che giustificano la limitazione.
Dalla cittadinanza alla misurazione dell’integrazione
La discussione aperta dall’annuncio governativo pone in realtà un problema più generale. L’integrazione scolastica non può essere misurata soltanto attraverso la nazionalità indicata nel registro elettronico. Occorrono indicatori più sostanziali: conoscenza della lingua italiana, anni di scolarizzazione nel Paese, continuità della frequenza, ritardo scolastico, risultati di apprendimento, situazione socio-economica, partecipazione della famiglia alla vita scolastica e concentrazione territoriale.
Proprio i dati sugli apprendimenti mostrano che le difficoltà sono reali e non possono essere ignorate. Gli studenti stranieri di prima generazione presentano mediamente risultati inferiori, soprattutto nella lingua italiana; il divario si riduce nelle seconde generazioni. Questo dato suggerisce che la variabile più utile non è la cittadinanza in sé, ma il percorso di integrazione effettivamente compiuto.
La futura disciplina potrà quindi rappresentare un passaggio importante se riuscirà a trasformare il limite numerico in uno strumento di politica educativa, accompagnandolo con docenti di italiano L2, valutazioni linguistiche, cooperazione tra scuole e comuni, deroghe motivate e monitoraggio degli esiti. Se invece il parametro resterà rigidamente ancorato alla sola cittadinanza, il rischio sarà quello di confondere due categorie che il sistema scolastico italiano conosce ormai molto bene: lo studente straniero appena arrivato e il ragazzo nato e cresciuto in Italia che non possiede ancora la cittadinanza italiana.
La differenza non è terminologica. È il punto sul quale si misureranno la ragionevolezza e l’effettiva capacità integrativa della nuova legge.
Avv. Fabio Loscerbo
Avvocato Cassazionista
Iscritto nel Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei deputati in materia di Immigrazione
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione europea n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo
ORCID: 0009-0004-7030-0428
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