Il Consiglio dei ministri spagnolo del 25 agosto 2026 ha avviato una revisione organica del proprio sistema di asilo e immigrazione, approvando in prima lettura un nuovo anteprogetto di legge sull’asilo e una parallela riforma della Ley Orgánica 4/2000 sui diritti e le libertà degli stranieri. Non si tratta ancora di diritto vigente: i testi dovranno acquisire i pareri istituzionali previsti, tornare al Governo e quindi essere trasmessi alle Cortes. Ma la scelta è già giuridicamente significativa, perché rappresenta uno dei primi tentativi nazionali di tradurre in un’architettura legislativa complessiva il Patto europeo sulla migrazione e l’asilo, applicabile dal 12 giugno 2026.
La decisione spagnola interviene nel pieno della crisi di Ceuta, che il Governo ha qualificato come situazione di interesse per la sicurezza nazionale ai sensi della Ley 36/2015. Sarebbe tuttavia riduttivo leggere i due anteprogetti come una mera risposta emergenziale. Il punto più rilevante è, al contrario, la trasformazione strutturale del diritto amministrativo dell’immigrazione: il confine diventa un luogo procedurale autonomo, nel quale identificazione, valutazione sanitaria e di vulnerabilità, controllo di sicurezza, esame della domanda di protezione e, in caso di esito negativo, ritorno, tendono a essere concatenati all’interno di una sequenza normativa sempre più integrata.
Dal controllo di frontiera al “triaje” giuridico
La riforma della Ley Orgánica 4/2000 recepisce la logica dello screening introdotto dal Regolamento (UE) 2024/1356. Il Governo spagnolo utilizza il termine “triaje” per descrivere una fase preliminare destinata alle persone che attraversano la frontiera esterna senza soddisfare le condizioni di ingresso. In questa fase vengono concentrati il controllo sanitario, l’accertamento delle vulnerabilità, l’identificazione, la raccolta dei dati biometrici, la verifica di sicurezza e la successiva assegnazione della persona alla procedura giuridica appropriata.
La scelta spagnola presenta un elemento di particolare interesse comparatistico: mentre il regolamento europeo consente, nelle ipotesi di screening alla frontiera esterna, una durata fino a sette giorni, l’anteprogetto mantiene come regola nazionale il termine di 72 ore, prorogabile soltanto mediante decisione giudiziaria in casi individuali giustificati. La soluzione mostra come il Patto non produca necessariamente un’omogeneizzazione verso la durata massima consentita dal diritto dell’Unione. Gli Stati conservano spazi per introdurre garanzie temporali più restrittive nei confronti dell’amministrazione.
Resta però centrale la natura giuridica della permanenza della persona durante questa fase. Il Regolamento 2024/1356 stabilisce che, durante lo screening alla frontiera, lo straniero non sia autorizzato a entrare formalmente nel territorio e debba rimanere a disposizione delle autorità. Questa costruzione della cosiddetta “finzione di non ingresso” non elimina tuttavia l’applicazione dei diritti fondamentali. La collocazione fisica sul territorio dello Stato, la restrizione della libertà di movimento e l’intensità delle misure adottate continuano a imporre un controllo sulla proporzionalità e sulla base legale dell’intervento amministrativo.
La nuova procedura di frontiera e il nodo del trattenimento
L’anteprogetto di nuova legge sull’asilo introduce espressamente la procedura di frontiera prevista dal Regolamento (UE) 2024/1348. Nei casi in cui tale procedura sia applicabile, l’esame deve concludersi entro il limite massimo europeo di dodici settimane. Il progetto spagnolo prevede che, durante questa fase, il richiedente rimanga in strutture di polizia a disposizione delle autorità prima dell’autorizzazione all’ingresso formale.
È probabilmente questo il passaggio destinato a generare il confronto giuridico più delicato nella futura fase parlamentare e, successivamente, nella giurisprudenza. Il diritto dell’Unione consente infatti il trattenimento nell’ambito della procedura di frontiera, ma non lo trasforma in una conseguenza automatica della presentazione della domanda. La Direttiva (UE) 2024/1346 ribadisce che nessuno può essere trattenuto per il solo fatto di essere richiedente protezione internazionale. Il trattenimento deve fondarsi su una delle ipotesi previste dalla legge, essere necessario sulla base di una valutazione individuale e risultare non sostituibile con misure meno coercitive.
Il nuovo sistema europeo, dunque, costruisce una procedura territorialmente concentrata alla frontiera, ma non autorizza una detenzione generalizzata di categoria. La distinzione tra obbligo di permanenza in un luogo determinato e vera e propria privazione della libertà personale sarà decisiva. In questa materia la qualificazione formale scelta dal legislatore nazionale non può essere sufficiente: contano le condizioni concrete, la possibilità effettiva di allontanarsi dalla struttura, la durata della misura, il controllo giurisdizionale e le garanzie riconosciute alla persona interessata.
Tre mesi per la procedura accelerata, dodici settimane alla frontiera
La nuova legge spagnola intende ridisegnare anche i tempi del procedimento ordinario e accelerato. Tra le novità annunciate figura una procedura accelerata da definire entro tre mesi. Parallelamente, la procedura di frontiera conserva il limite massimo di dodici settimane previsto dal regolamento europeo. Il modello che emerge è quello di una differenziazione crescente delle traiettorie procedimentali: non tutte le domande seguono più la medesima sequenza e la stessa scansione temporale.
Questa specializzazione può aumentare l’efficienza amministrativa, ma richiede un sistema particolarmente affidabile nella fase iniziale. La classificazione della domanda determina infatti la procedura, i tempi, il luogo di permanenza e, in alcuni casi, l’accesso materiale al territorio. Ne deriva che gli errori commessi nelle prime ore o nei primi giorni possono produrre conseguenze assai più significative rispetto al passato. Per questa ragione assumono un peso centrale l’assistenza legale, l’interprete, l’identificazione tempestiva delle vulnerabilità e la possibilità di contestare rapidamente la qualificazione amministrativa.
Il progetto dedica particolare attenzione ai minori e alle persone vulnerabili. Viene prevista una valutazione individuale delle esigenze procedurali e di accoglienza, si disciplina la rappresentanza dei minori non accompagnati e si chiarisce la presunzione di minore età durante l’accertamento. Sono elementi che rispondono direttamente alla nuova disciplina europea e che dovranno essere misurati, nella pratica, sulla capacità delle amministrazioni di disporre di personale, strutture e competenze adeguate.
Paese sicuro, decisione di diniego e ritorno: verso un procedimento unico
Un altro profilo particolarmente rilevante riguarda l’integrazione tra decisione sull’asilo e decisione sul ritorno. Il testo annunciato sviluppa le categorie di primo Paese di asilo, Paese terzo sicuro e Paese di origine sicuro e prevede la possibilità di incorporare nella decisione di rigetto della protezione internazionale anche una decisione di ritorno. La riforma della legge sugli stranieri aggiunge, per la procedura di frontiera, la notifica contestuale della denegazione e dell’obbligo di lasciare il Paese.
Si realizza così uno degli obiettivi più evidenti del Patto europeo: ridurre gli intervalli amministrativi tra la conclusione negativa della procedura di protezione e l’avvio del procedimento di rimpatrio. Dal punto di vista dell’efficienza, la soluzione mira a evitare duplicazioni e periodi di sospensione in cui la persona rimane sul territorio senza che l’amministrazione abbia ancora adottato gli atti necessari alla fase successiva. Dal punto di vista delle garanzie, tuttavia, la concentrazione degli effetti impone che il sistema dei ricorsi sia effettivamente capace di sospendere o impedire l’esecuzione quando vi sia un rischio di violazione del principio di non-refoulement o quando il diniego sia seriamente contestabile.
In questo quadro assume rilievo anche la scelta di semplificare il sistema delle impugnazioni eliminando, come regola generale, il ricorso amministrativo previo e rafforzando l’accesso diretto alla giurisdizione contenzioso-amministrativa. La misura può ridurre un passaggio spesso percepito come meramente confermativo della decisione originaria, ma trasferisce una quota maggiore del controllo sul giudice. Ciò richiederà tempi compatibili con la rapidità delle procedure di frontiera e con l’eventuale imminenza del ritorno.
Digitalizzazione e centralità del Ministero dell’Interno
Il progetto spagnolo attribuisce al Ministero dell’Interno il ruolo di autorità decisoria e prevede una più ampia utilizzazione delle comunicazioni elettroniche. Anche questo elemento riflette una tendenza generale del nuovo diritto europeo della migrazione: la procedura non è più soltanto una successione di atti amministrativi, ma una infrastruttura informativa fondata sull’interoperabilità delle banche dati, sull’identificazione biometrica e sulla trasmissione digitale delle informazioni tra autorità.
La digitalizzazione può rendere più rapido il procedimento, ma rende altrettanto centrale il tema della qualità del dato. Un’identità registrata in modo errato, una segnalazione non aggiornata, una traduzione automatizzata inadeguata o una comunicazione elettronica non effettivamente ricevuta possono incidere sulla posizione giuridica della persona. Il futuro contenzioso migratorio europeo sarà quindi sempre meno separabile dal diritto della protezione dei dati, dalla disciplina degli algoritmi amministrativi e dalle garanzie di accesso e rettifica delle informazioni utilizzate dalle autorità.
Ceuta come acceleratore, non come unica spiegazione
L’approvazione dei due anteprogetti coincide con una fase eccezionale per Ceuta. Il Governo ha dichiarato la situazione di interesse per la sicurezza nazionale e ha parallelamente autorizzato una proposta di trasferimento straordinario di 25 milioni di euro per l’assistenza ai minori migranti non accompagnati. Il contesto politico è dunque inevitabilmente segnato dall’esigenza di rafforzare la capacità di controllo e di gestione della frontiera.
Tuttavia, la portata delle riforme supera l’emergenza. La Spagna sta utilizzando l’entrata in applicazione del Patto europeo per sostituire una legge sull’asilo del 2009, mai compiutamente sviluppata sul piano regolamentare, con un testo concepito direttamente per il nuovo sistema europeo. È un passaggio che merita attenzione anche fuori dalla Spagna, perché mostra quale possa essere l’effetto reale del Patto sugli ordinamenti nazionali: non una semplice aggiunta di regole europee alle discipline esistenti, ma una progressiva riscrittura dell’intero procedimento, dalla frontiera al ricorso giurisdizionale e, eventualmente, al ritorno.
La questione decisiva sarà verificare se l’accelerazione amministrativa riuscirà a convivere con la valutazione individuale, con la tutela delle persone vulnerabili e con un controllo giurisdizionale effettivo. Il nuovo diritto europeo dell’asilo si gioca precisamente su questo equilibrio. Il confine non è più soltanto il punto nel quale si decide chi entra: diventa il luogo nel quale, in tempi estremamente compressi, si concentrano identificazione, sicurezza, protezione, libertà personale e ritorno. È in questa concentrazione di funzioni che si misurerà la tenuta giuridica del nuovo sistema.
Avv. Fabio Loscerbo
Avvocato Cassazionista
Iscritto nel Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei deputati in materia di Immigrazione
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’UE n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo
ORCID: 0009-0004-7030-0428